Le Conseil d'État

C'est une institution unique au monde, pilier de l'administration française. Elle a une double nature :

1. Elle est le Conseiller juridique du Gouvernement (elle aide à rédiger les lois).
2. Elle est le Juge suprême de l'administration (elle juge les conflits entre les citoyens et l'État).

Il siège au Palais-Royal à Paris (1er arrondissement), place Colette. 

Il occupe la majorité de ce palais historique, partageant les lieux avec la Comédie-Française, le Conseil constitutionnel et le Ministère de la Culture. C'est un lieu chargé d'histoire et de dorures.

C'est la métaphore pour expliquer ses deux fonctions opposées exercées par les mêmes membres :

• La casquette consultative : Le matin, un conseiller peut examiner un projet de loi pour aider le gouvernement à bien le rédiger.
• La casquette juridictionnelle : L'après-midi, ce même conseiller (dans une autre formation) peut juger un litige et condamner l'État. 

Note : Pour garantir l'impartialité, des règles strictes empêchent désormais un membre de juger une loi qu'il a aidé à écrire.

C'est la séparation des "deux ordres" de justice en France :

• Cour de Cassation : Juge suprême de l'ordre Judiciaire. Elle tranche les litiges entre personnes privées (civil, pénal, divorce, commerce).
• Conseil d'État : Juge suprême de l'ordre Administratif. Il tranche les litiges dès qu'une personne publique est impliquée (État, Mairie, Hôpital public, Préfecture).

C'est la confusion la plus fréquente !

• Le Conseil constitutionnel juge la Loi (votée par le Parlement). Il vérifie si elle respecte la Constitution.
• Le Conseil d'État juge l'Administration (Décrets du gouvernement, arrêtés des maires). Il conseille aussi le gouvernement sur l'écriture des textes, mais il est "en dessous" du Conseil constitutionnel dans la hiérarchie.

Oui, totalement. Bien qu'il ait été créé par Napoléon pour servir le pouvoir, il s'est émancipé au fil des siècles (notamment en 1872). 

Aujourd'hui, il n'hésite pas à annuler des décisions du Président de la République ou du Premier ministre si elles sont illégales.

C'est une curiosité institutionnelle :

• Théoriquement : C'est le Premier ministre. (C'est symbolique, il ne vient presque jamais, sauf pour une séance d'apparat).
• Réellement : Le vrai patron est le Vice-Président du Conseil d'État. C'est le plus haut fonctionnaire de l'État français (actuellement Didier Tabuteau). C'est lui qui dirige la maison au quotidien.

Non, il ne se saisit jamais !

• En tant que Juge : Il faut qu'un citoyen ou une association dépose une plainte (un recours).
• En tant que Conseiller : Il faut que le Gouvernement ou le Parlement lui envoie un texte à examiner.

C'est la pyramide des tribunaux qui jugent l'État, dirigée par le Conseil d'État :

1. Tribunaux Administratifs (TA) : La base (il y en a 42). C'est là qu'on va en premier.
2. Cours Administratives d'Appel (CAA) : Le deuxième niveau (il y en a 9).
3. Conseil d'État : Le sommet (Juge de cassation). Il vérifie que les juges précédents ont bien appliqué le droit.

Le budget global de la justice administrative (Conseil d'État + tous les tribunaux administratifs de France + la Cour nationale du droit d'asile) est d'environ 500 à 540 millions d'euros par an. 

Le Conseil d'État gère lui-même ce budget pour l'ensemble des tribunaux.

Non, c'est un lieu de travail fermé au public. 

Il est cependant possible de visiter le lieux lors des Journées Européennes du Patrimoine (en septembre) ou le samedi après-midi, où le public peut admirer l'escalier d'honneur, la salle d'Assemblée générale et la vue sur les jardins.

C'est le "saint des saints". 

C'est la grande salle d'audience où sont jugées les affaires les plus importantes, en formation solennelle. 

C'est une pièce majestueuse, ornée de dorures et de tableaux, où les avocats plaident face aux juges assis en demi-cercle sur une estrade surélevée.

C'est l'un des produits d'exportation juridique les plus réussis de la France, diffusé initialement par les conquêtes napoléoniennes, puis par l'influence du droit continental.

• Les "Cousins" directs : On trouve des Conseils d'État très similaires (qui cumulent souvent les fonctions de conseiller du gouvernement et de juge suprême administratif) en Belgique, en Italie (Consiglio di Stato), aux Pays-Bas, en Grèce, au Liban, en Égypte ou en Colombie.
• L'exception anglo-saxonne : Aux États-Unis ou au Royaume-Uni (pays de Common Law), cette institution n'existe pas. Il n'y a pas de séparation stricte : l'État est jugé par les mêmes tribunaux que les simples citoyens.

Il est principalement associé visuellement aux colonnes du Palais-Royal (les colonnes de Buren situées dans la cour d'honneur).

Pour "donner son avis", non. Ce n'est pas une boîte à idées. 

Pour "faire un procès", oui, tout citoyen ayant un intérêt à agir (victime d'une décision administrative) peut saisir le Conseil, à condition de respecter les procédures juridiques strictes.

Il y a environ 300 membres au total. 

Cependant, seuls 230 environ travaillent réellement au Palais-Royal. Les autres sont "détachés" à l'extérieur (dans des ministères, à la tête de grandes entreprises publiques ou d'autorités indépendantes).

Il y a deux voies d'accès :

• La "Voie Royale" (L'INSP, ex-ENA) : Les meilleurs élèves du classement de sortie de l'INSP choisissent traditionnellement le Conseil d'État (c'est ce qu'on appelle "la botte"). Ils entrent jeunes (25-30 ans).
• Le "Tour extérieur" : Le Gouvernement nomme directement des personnes expérimentées (préfets, directeurs d'administration, professeurs de droit) pour qu'ils apportent leur expertise de terrain.

C'est une hiérarchie quasi-militaire et très stricte :

• Auditeur (2e puis 1ère classe) : Le grade des débutants sortis de l'école
• Maître des requêtes : Le grade intermédiaire, c'est le "cœur du réacteur" qui traite le plus de dossiers
• Conseiller d'État : Le sommet de la carrière.

C'est un expert nommé pour une durée limitée (5 ans, non renouvelable). 

Ils viennent de la société civile (médecins, syndicalistes, chefs d'entreprise) pour éclairer le Conseil sur des sujets techniques. 

Particularité : Ils ne siègent que dans les sections consultatives (pour donner des avis), jamais dans la section du contentieux (ils ne sont pas juges).

Non, techniquement ce sont des "Hauts Fonctionnaires". 

Contrairement aux juges judiciaires qui sont formés à l'ENM (École Nationale de la Magistrature), les membres du Conseil d'État sont des administrateurs. 

Cependant : Ils bénéficient d'une indépendance garantie par la loi et la tradition, équivalente à celle des magistrats.

C'est le phénomène du "pantouflage". 

Beaucoup de ministres ou de Présidents sont issus du Conseil d'État (Valéry Giscard d'Estaing, François Hollande, Édouard Philippe, Jean Castex). 

Quand ils font de la politique, ils se mettent en "disponibilité". Ils ne sont plus payés par le Conseil, mais ils gardent leur place au chaud et peuvent y revenir s'ils perdent une élection.

C'est le haut du panier de la fonction publique. 

Le salaire varie selon le grade et les primes, allant d'environ 4 000 € nets pour un jeune auditeur à plus de 10 000 € ou 12 000 € nets mensuels pour un Conseiller d'État en fin de carrière avec des responsabilités.

C'est le personnage clé lors d'un procès administratif. Il n'est ni l'avocat de l'administration, ni le procureur. C'est un membre du Conseil totalement indépendant qui analyse le dossier et propose publiquement, lors de l'audience, la solution juridique qui lui semble la bonne ("les conclusions"). 

Statistique : Les juges suivent l'avis du Rapporteur public dans 90 % des cas.

Oui, la féminisation est devenue spectaculaire et rapide. Si l'institution a longtemps été masculine, les chiffres de 2022 montrent un rattrapage massif :

• Aux postes de direction : Il y a désormais 3 femmes présidentes de sections consultatives et 4 hommes (contre 1 seule en 2017).
• Sur les postes nommés (Service extraordinaire) : La parité est atteinte ou presque. Pour les "Maîtres des requêtes en service extraordinaire" (MRSE), on est passé de 19 % de femmes en 2015 à 50 % en 2022.
• Dans l'encadrement : La parité est quasi acquise pour les chefs de bureau et directeurs, et les femmes représentent désormais 65 % des cadres (catégorie A).

Elle fait partie du "Grand uniforme" (habit bleu nuit à broderies dorées, bicorne, gilet blanc et épée).

Ils le portent lors des cérémonies officielles, des rentrées solennelles ou des obsèques de membres.

Théoriquement oui, en pratique jamais. 

Comme ils ne sont pas magistrats, ils n'ont pas l'inamovibilité constitutionnelle. 

Mais la tradition les protège : on ne vire pas un Conseiller d'État, sauf faute disciplinaire gravissime. C'est l'"inamovibilité de fait".

Toujours en équipe (Collégialité). Au Conseil d'État, on ne juge jamais seul. 

Les décisions sont prises par des formations de jugement (de 3 à 17 juges pour l'Assemblée du Contentieux). 

Cela permet de débattre et d'éviter les erreurs d'une seule personne.

Oui, c'est le "pantouflage". C'est très courant. 

Beaucoup partent dans des cabinets d'avocats d'affaires ou de grandes entreprises.

Garde-fou : Ce départ est contrôlé par une commission de déontologie pour éviter les conflits d'intérêts (il est interdit de partir travailler pour une entreprise qu'on a surveillée ou jugée récemment).

Il passe chaque texte au crible de trois critères (les "trois filtres") :

• La régularité juridique : Le texte respecte-t-il la Constitution, les traités internationaux et le droit européen ? (Pour éviter qu'il ne soit annulé plus tard).
• La qualité rédactionnelle : Le texte est-il clair, précis et écrit en bon français ? (L'objectif d'intelligibilité de la loi).
• L'opportunité administrative : La réforme est-elle réaliste ? L'administration a-t-elle les moyens de l'appliquer ? Est-ce que cela va fonctionner concrètement ?

Il faut distinguer deux choses :

• La consultation est obligatoire : Le Gouvernement doit envoyer ses projets de loi au Conseil d'État. S'il saute cette étape, la loi est illégale (inconstitutionnelle pour vice de procédure).
• L'avis est facultatif : Le Gouvernement n'est pas obligé d'écouter ce que dit le Conseil. Il peut passer outre un avis négatif, mais il le fait "à ses risques et périls" juridiques.

Projet de loi (Gouvernement) : L'avis du Conseil d'État est obligatoire et systématique.

Proposition de loi (Député/Sénateur) : L'avis est facultatif. Pendant longtemps, elles n'étaient jamais relues. Depuis 2008, le Président de l'Assemblée ou du Sénat peut demander l'avis du Conseil d'État sur une proposition, mais ce n'est pas automatique. C'est pourquoi les propositions de loi sont souvent moins bien rédigées techniquement.

Pendant deux siècles, ces avis étaient secrets (réservés au Gouvernement). 

Depuis 2015, la règle a changé par souci de transparence : l'avis du Conseil d'État est rendu public au moment où le projet de loi est envoyé au Parlement. Cela permet aux députés et aux journalistes de savoir si le texte est juridiquement fragile.

Il ne les écrit pas de zéro (ce sont les ministères qui le font), mais il les corrige. On distingue :

• Décrets simples : Le gouvernement les signe seul.
• Décrets en Conseil d'État : Pour les sujets graves ou complexes, la loi impose que le décret soit obligatoirement validé par le Conseil d'État avant signature. C'est une garantie de sérieux.

C'est la réunion solennelle qui a lieu chaque jeudi. 

Elle rassemble les présidents de toutes les sections (Intérieur, Finances, Social, Travaux publics...) pour examiner les projets de loi les plus importants.

C'est le moment où la "sagesse collective" de l'institution s'exprime.

Non, c'est la ligne rouge. Le Conseil s'interdit de juger l'opportunité politique. 

Il ne dira jamais "Il ne faut pas baisser les impôts, c'est injuste". 

En revanche, il peut dire : "Vous avez le droit de baisser les impôts, mais la manière dont vous le faites viole le principe d'égalité devant l'impôt".

La nuance est fine, mais cruciale.

Presque toujours pour le droit, pas toujours pour la politique. 

1. Si le Conseil dit "Ce texte est illégal, il sera annulé", le Gouvernement corrige sa copie dans 99% des cas pour éviter la catastrophe. 
2. Si le Conseil dit "Ce texte est mal rédigé ou inefficace", le Gouvernement passe parfois outre pour des raisons politiques.

Généralement, le Conseil a 3 à 4 semaines pour examiner un projet de loi. 

Mais en cas d'urgence déclarée par le Gouvernement, cela peut descendre à une semaine, voire quelques jours (comme pendant la crise Covid). 

C'est un travail sous haute pression.

Oui, c'est une mission majeure. La France doit régulièrement intégrer des "Directives européennes" dans sa loi nationale. 

Le Conseil d'État veille à ce que cette transposition soit fidèle : ni trop laxiste (pour éviter les amendes de l'UE), ni trop stricte (pour éviter la "sur-transposition" qui pénalise les entreprises françaises).

Tout conflit impliquant une personne publique (l'État, une région, une mairie, un hôpital public).

Exemples concrets :

• Un fonctionnaire conteste une mutation injuste.
• Une association attaque un décret du Premier ministre sur l'écologie.
• Un citoyen demande l'annulation de son impôt sur le revenu.
• Un patient demande réparation après une erreur chirurgicale à l'hôpital public.

Cela dépend de l'importance de l'affaire :

• En dernier (Juge de Cassation) : C'est 90 % de son travail. Il intervient après le Tribunal Administratif et la Cour Administrative d'Appel, pour vérifier que le droit a été bien appliqué.
• En premier et dernier ressort : Pour les actes les plus importants (Décrets du Président ou du Premier ministre, élections régionales). Ici, on saisit directement le Conseil d'État sans passer par la case "Tribunal".

C'est l'arme absolue du citoyen contre l'arbitraire. 

C'est un procès très simple où l'on ne demande pas d'argent, mais l'annulation pure et simple d'une décision administrative parce qu'elle est illégale. 

La phrase clé du juge : "La décision est annulée". Elle disparaît de l'ordre juridique comme si elle n'avait jamais existé.

C'est une procédure d'urgence vitale créée en 2000. 

Si l'administration porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale (liberté de culte, de manifestation, d'aller et venir), le juge du Conseil d'État doit statuer seul et en 48 heures. 

Exemple : Pendant le COVID, le Conseil d'État a ordonné au gouvernement de rouvrir les lieux de culte en jugeant l'interdiction totale disproportionnée.

Si l'État a commis une faute (mauvais entretien d'une route, bavure policière, erreur médicale à l'hôpital), le Conseil peut le condamner à verser des dommages-intérêts aux victimes. L'État n'est pas irresponsable.

Oui, et des lourdes ! Si l'État refuse d'appliquer une décision de justice (par exemple, s'il traîne pour agir contre la pollution de l'air malgré l'ordre du juge), le Conseil d'État peut le condamner à payer une somme par jour ou par semestre de retard. 

Record : En 2021 et 2022, l'État a été condamné à payer plusieurs dizaines de millions d'euros pour ne pas avoir assez agi pour la qualité de l'air.

Oui, mais pas toutes. Il juge les élections Municipales, Départementales, Régionales et Européennes. 

Rappel : Les élections Présidentielle et Législatives sont le domaine réservé du Conseil constitutionnel.

Le Conseil d'État est la cour suprême nationale. 

Une fois qu'il a rendu sa décision, c'est fini en France ("l'autorité de la chose jugée"). 

Mais si le citoyen estime que ses droits de l'Homme sont toujours violés, il peut saisir la CEDH (Cour Européenne des Droits de l'Homme) à Strasbourg pour faire condamner la France.

C'est la "pierre angulaire" du droit administratif. 

L'histoire est tragique : une petite fille, Agnès Blanco, est renversée par un wagonnet d'une manufacture de tabac gérée par l'État. Le Tribunal des conflits a décidé que la responsabilité de l'État ne pouvait pas être jugée selon les règles du Code civil (droit privé), mais selon des règles spéciales, autonomes. 

C'est l'acte de naissance de la justice administrative indépendante.

C'est une usine à droit : il rend environ 10 000 décisions par an.

Oui, dans la majorité des cas. 

Et pas n'importe lequel : il faut un "Avocat aux Conseils" (Conseil d'État et Cour de Cassation). 

Ils sont peu nombreux (environ 119 avocats) et leurs honoraires sont élevés. 

Exception : Pour un "Recours pour excès de pouvoir" (demander l'annulation d'un acte) ou une contestation d’élection, l'avocat n'est pas obligatoire, mais fortement recommandé car la procédure est très technique.

• Pour une affaire classique : Entre 1 an et 1 an et demi.
• Pour une urgence (Référé) : De 48 heures à 1 mois.

Heureusement, le délai de la justice n’a pas d’impact sur le délai de prescription.

Non, jamais directement. 

Il faut d'abord contester devant l'administration, puis devant le Tribunal du stationnement payant (TSP). 

Le Conseil d'État n'intervient qu'à la toute fin, en "Cassation", si vous estimez que les juges précédents ont mal appliqué le droit.

La justice est rendue "au nom du Peuple français". 

N'importe qui peut entrer dans la salle (après contrôle de sécurité). 

Cependant, ce n'est pas spectaculaire comme aux Assises : c'est très technique, il y a peu d'effets de manche, et tout se joue sur des dossiers écrits.

Oui, sur ses actes administratifs. Le Président signe des décrets. 

Si ces décrets sont illégaux, le Conseil d'État les annule. 

Le Général de Gaulle en a fait l'expérience : en 1962, le Conseil d'État a annulé son ordonnance créant une Cour militaire de justice, la jugeant contraire aux principes généraux du droit. 

Même le Chef de l'État doit respecter la loi administrative.

C'est Napoléon Bonaparte, en 1799 (sous le Consulat). Il s'est inspiré de l'ancien "Conseil du Roi". 

Sa phrase célèbre résume sa vision d'origine : "La Constitution est courte et obscure. Elle doit être telle pour ne pas gêner l'action du gouvernement." 

Au départ, le Conseil servait surtout à justifier juridiquement les décisions de Napoléon.

Quel rôle a joué le Conseil d’État sous Vichy (1940-1944) ? 

C'est la page sombre de son histoire. 

Contrairement à d'autres corps qui ont résisté, le Conseil d'État a prêté serment au Maréchal Pétain.

Il a appliqué les lois antijuives sans protester, allant parfois plus loin que la loi dans l'interprétation restrictive des droits des Juifs (commission du statut des Juifs). 

À la Libération en 1944, l'institution a été "épurée" (membres exclus) pour retrouver sa légitimité républicaine.

C'est le grade intermédiaire entre les jeunes "Auditeurs" et les "Conseillers d'État". 

Le terme est historique : sous l'Ancien Régime, les "Maîtres des requêtes de l'Hôtel du Roi" étaient les officiers chargés de recevoir les pétitions (les requêtes) des sujets pour les présenter au souverain. Le titre a traversé la Révolution.

Stendhal (Henri Beyle). Il a été nommé auditeur sous Napoléon Ier. 

Il disait que ce travail lui avait appris à écrire de manière sèche et précise, le fameux "style du Code civil". 

Autre lien littéraire : Marcel Proust connaissait très bien ce milieu (son grand-père en faisait partie) et s'en est inspiré pour décrire les élites dans La Recherche.

C'est l'ancêtre de la fonction de juge indépendant. 

Jusqu'en 1872, on appliquait la "Justice Retenue" : le Conseil d'État ne faisait que proposer une décision, et c'est le Chef de l'État qui signait. 

Depuis 1872, on est passé à la "Justice Déléguée" : le Conseil d'État juge seul, au nom du Peuple français, sans l'accord du ministre.

Pour deux raisons :

• Voisinage : Ils partagent le même bâtiment au Palais-Royal ! (Leurs cours intérieures communiquent).
• Juridique : La "Maison de Molière" est une institution publique. Traditionnellement, les litiges internes entre les comédiens-sociétaires et l'administration du théâtre étaient réglés par le Conseil d'État.

C'est la mémoire du droit administratif. Comme le droit administratif n'est pas entièrement écrit dans un Code (contrairement au droit civil), ce sont les décisions passées du Conseil qui font la loi (la jurisprudence). 

Toutes les décisions importantes sont publiées dans ce fameux recueil, surnommé "Le Lebon". 

Si une décision est "publiée au Lebon", c'est qu'elle fait jurisprudence.

C'est extrêmement rare, voire inexistant à l'époque moderne. 

Pourquoi ? Parce que le poste de Vice-Président du Conseil d'État est considéré comme l'un des sommets de l'État, souvent plus prestigieux et stable qu'un poste de ministre éphémère. 

C'est le couronnement d'une carrière, pas un tremplin.

C'est le record historique de l'affaire de la pollution de l'air. 

Depuis 2021, le Conseil d'État condamne régulièrement l'État français à payer 10 millions d'euros par semestre tant que la qualité de l'air ne s'améliore pas dans les grandes villes.

La somme totale dépasse désormais les 50 millions d'euros (versés à des associations environnementales). 

C'est la preuve que le Conseil ne plaisante plus avec l'écologie.